省政府辦公廳印發(fā)關于進一步

支持城市更新行動若干政策措施的通知

（蘇政辦規(guī)〔2026〕2號）

各市、縣（市、區(qū)）人民政府，省各委辦廳局，省各直屬單位：

《關于進一步支持城市更新行動的若干政策措施》已經(jīng)省人民政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請結(jié)合實際，認真抓好貫徹落實。 

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　江蘇省人民政府辦公廳

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2026年5月4日

（此件公開發(fā)布）

關于進一步支持城市更新行動的若干政策措施

為深入貫徹習近平總書記關于城市工作的重要論述，認真落實黨中央、國務院決策部署和省委、省政府工作要求，進一步加強改革創(chuàng)新、突破堵點難點，更大力度支持城市更新行動，促進城市高質(zhì)量發(fā)展，現(xiàn)制定如下政策措施。

一、優(yōu)化規(guī)劃管理 

（一）提升規(guī)劃編制彈性。詳細規(guī)劃可依據(jù)國土空間總體規(guī)劃分區(qū)主導功能，優(yōu)化中心城區(qū)用地布局，提升存量更新品質(zhì)；在確保布局總體穩(wěn)定、主導功能不變的前提下，可優(yōu)化單元內(nèi)城市綠線、藍線、黃線的位置、邊界和形態(tài)。各地按需編制詳細規(guī)劃，單元層次詳細規(guī)劃應明確城市控制線、主次干路及公共服務和基礎設施規(guī)模布局等剛性管控要求，可布局一定比例留白用地；街區(qū)層次詳細規(guī)劃可適度調(diào)整單元層次彈性管控內(nèi)容，明確細化留白用地具體用途。〔責任單位：省自然資源廳，各市、縣（市、區(qū)）人民政府組織落實。以下均需各市、縣（市、區(qū)）人民政府負責，不再列出〕

（二）增強規(guī)劃指標適應性。各地可結(jié)合人口結(jié)構變化趨勢，適應性優(yōu)化教育、養(yǎng)老、托育等公共服務設施規(guī)劃配置標準和空間布局。更新項目規(guī)劃指標無法達到現(xiàn)行標準規(guī)范的，可依據(jù)現(xiàn)行省城市規(guī)劃管理技術規(guī)定，按不低于現(xiàn)狀條件對規(guī)劃指標進行優(yōu)化完善。支持統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌使用產(chǎn)業(yè)園內(nèi)工業(yè)用地的兼容配套設施指標。鼓勵主城區(qū)建設空間受限的高校，因地制宜盤活現(xiàn)有校區(qū)存量用地，通過適當提高容積率等方式，加大學生宿舍建設保障力度。（責任單位：省自然資源廳、省教育廳）

（三）優(yōu)化容積率管理政策。鼓勵各地制定實施以民生公益貢獻為導向的容積率獎勵政策，支持探索容積率轉(zhuǎn)移平衡機制。實施公共服務和基礎設施、老舊住宅成套化改造等更新項目時，在對周邊不產(chǎn)生負面影響的前提下，其新增建筑面積可不受規(guī)劃容積率指標制約；在規(guī)劃條件外對多保留不可移動文物和歷史建筑以及設區(qū)市政府認定的具有歷史保留價值的建筑、多無償移交政府的公共服務設施等公益性貢獻，可按貢獻的建筑面積予以補充。（責任單位：省自然資源廳）

（四）完善規(guī)劃調(diào)整機制。建立與更新治理需求相適應的詳細規(guī)劃調(diào)整機制，結(jié)合片區(qū)策劃及時優(yōu)化調(diào)整詳細規(guī)劃，符合正面清單增加混合地類或轉(zhuǎn)換地類用途、符合條件微調(diào)城市控制線等情形可納入詳細規(guī)劃動態(tài)維護（技術修正等），簡化論證等程序，支持將修改必要性論證和編制環(huán)節(jié)合并。支持設區(qū)市政府探索依法委托市轄區(qū)政府審批相關詳細規(guī)劃。（責任單位：省自然資源廳）

二、完善供地政策

（五）優(yōu)化更新供地方式。工商業(yè)用地可采用彈性年期出讓、長期租賃、先租后讓等形式供應。符合《劃撥用地目錄》且只有一個意向用地者、原土地使用權人申請有償使用的，可協(xié)議出讓；無法按宗地單獨供應、不能單獨利用的零星建設用地，可協(xié)議出讓。標準廠房、科創(chuàng)平臺等用地和可劃撥的文教體養(yǎng)老、供水、能源等公共服務、基礎設施項目用地，可以作價出資（入股）方式供應。支持“帶方案出讓”，探索綜合評價出讓。支持各地探索制定以租賃、有限年期劃撥等方式臨時利用空閑建設用地（不含臨時用地）規(guī)則，明確期限及到期恢復措施，納入“一張圖”實施監(jiān)管。（責任單位：省自然資源廳）

（六）鼓勵用地功能兼容。按照保障安全、功能互利原則，在詳細規(guī)劃明確地塊主導用途基礎上，支持兼容一定比例其他功能。各地可細化兼容正負面清單和比例管控要求，按照主導用途確定供地方式和有償使用底價。在原批準的建筑規(guī)模內(nèi)進行兼容改造時，經(jīng)自然資源部門認定符合正面清單的，無需調(diào)整詳細規(guī)劃、可不增收土地有償使用價款。（責任單位：省自然資源廳）

（七）推動混合開發(fā)利用。混合用地在詳細規(guī)劃中采取地類組合表達，具體比例可在規(guī)劃條件中明確。各地可制定混合開發(fā)正面清單和管控要求，經(jīng)詳細規(guī)劃審批機關批準后執(zhí)行；更新項目符合正面清單的，視為符合詳細規(guī)劃。混合用地供應方式按主用途確定，主用途依據(jù)建筑面積占比確定。以有償使用方式供應的，按不同用途分別評估地價，合同中列出各用途地面地價、樓面地價和總價。（責任單位：省自然資源廳）

（八）支持建筑功能和土地用途合理轉(zhuǎn)換。各地可制定既有建筑不增加容積率和高度情況下的臨時利用管控規(guī)則，對功能轉(zhuǎn)換實行正面清單管理，經(jīng)自然資源部門認定符合正面清單的，無需辦理規(guī)劃許可。高校收購周邊房地產(chǎn)項目用于學生宿舍，符合各地功能轉(zhuǎn)換正面清單的無需辦理規(guī)劃許可變更。利用存量房產(chǎn)、土地資源發(fā)展國家、省、市支持的生產(chǎn)性和生活性服務業(yè)的，可適用5年過渡期政策，過渡期內(nèi)可不收取有償使用價款。各地可探索制定過渡期續(xù)期和征繳土地收益金等管理辦法。原土地使用權人申請改變土地用途、符合規(guī)劃的，可以協(xié)議方式有償供地，但變更為商品住宅和法律法規(guī)政策等明確需收回的除外。（責任單位：省自然資源廳、省教育廳）

（九）鼓勵聯(lián)動成片開發(fā)。支持通過收儲再供地、按份額定量不定位分割產(chǎn)權等方式，實施空間互換整合、連片更新改造。產(chǎn)業(yè)鏈緊密關聯(lián)的兩宗及以上產(chǎn)業(yè)用地可組合供應；商服、公共服務設施等用地可與住宅用地組合供應并同步建成投入運營；更新項目包含多個分散地塊的可整體供應；可探索將同一規(guī)劃單元內(nèi)相鄰多宗住宅用地整體供應。對集中成片開發(fā)涉及的零星低效用地，支持探索集體建設用地與國有建設用地置換。（責任單位：省自然資源廳）

（十）合理確定使用年期。混合用地出讓年限可按宗地所含具體土地用途分別確定，不同用途不動產(chǎn)難以分割、只有一個使用權人的也可統(tǒng)一按綜合用地確定，最高不超過50年。相鄰工商業(yè)用地并宗時，用途一致的可按并宗地塊最長剩余年限確定并宗后土地使用年限，補繳有償使用價款；用途不一致的參照混合用地辦理。各地可探索制定工商業(yè)用地續(xù)期管理規(guī)則。（責任單位：省自然資源廳）

（十一）優(yōu)化地價計收規(guī)則。工業(yè)用地出讓底價可按不低于基準地價70%且不低于成本價的原則確定，成本價采取片區(qū)內(nèi)不同用途土地面積或土地價格占比分攤計算。支持“零增地”技改、“工業(yè)上樓”，現(xiàn)有工業(yè)用地增加容積率的，不再增收土地價款。老舊住宅成套化改造增加建筑面積的，不動產(chǎn)登記時予以標注，轉(zhuǎn)讓時按規(guī)定或約定補繳土地價款。地下空間使用權價格按照向下遞減原則評估確定，地下三層及以下可減免有償使用價款。（責任單位：省自然資源廳）

三、創(chuàng)新產(chǎn)權歸集和不動產(chǎn)登記方式

（十二）優(yōu)化產(chǎn)權歸集配置。歷史遺留問題按照國家、省和各地已有化解政策妥善處置后予以登記。更新啟動時，涉及多產(chǎn)權主體的，由產(chǎn)權人依法共同決議確定實施主體歸集產(chǎn)權，在履行相關審批手續(xù)后，可將原按份共有變更為共同共有；更新過程中，可按照產(chǎn)權調(diào)整協(xié)議等為原所有權、抵押權等權利主體辦理預告登記；更新完成后，運用首次登記、變更登記等方式進行產(chǎn)權登記。（責任單位：省自然資源廳）

（十三）優(yōu)化不動產(chǎn)登記服務。對混合兼容復合利用的，可按不同用途、分空間層次設權；對可分割部分，經(jīng)分割審批、分別設權后辦理登記。項目投資額未達25%的，可先行辦理轉(zhuǎn)讓預告登記，待投資額達到法定條件后辦理轉(zhuǎn)讓。預告登記權利人可憑不動產(chǎn)預告登記證明等其他必要材料向有關部門申請辦理規(guī)劃和用地手續(xù)。持續(xù)做好“帶押過戶”“無還本續(xù)貸”抵押登記，穩(wěn)妥推進“帶封過戶”，降低資產(chǎn)盤活成本。（責任單位：省自然資源廳）

四、拓寬融資渠道

（十四）加大財政資金支持。積極爭取中央財政資金。統(tǒng)籌省級城建領域相關專項資金支持城市更新。創(chuàng)新財政資金支持方式，運用“撥改投”，放大乘數(shù)效應。發(fā)揮地方政府專項債券“自審自發(fā)”試點省份優(yōu)勢，支持符合條件的城市更新項目建設。（責任單位：省發(fā)展改革委、省財政廳、省住房城鄉(xiāng)建設廳）

（十五）探索可持續(xù)投融資模式。支持各地探索市政基礎設施等領域資產(chǎn)評估，制定核算規(guī)則，遴選具有穩(wěn)定收益回報率的城市更新項目發(fā)行基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）等資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。對有經(jīng)營性收益、收費明確的使用者付費基礎設施項目，允許采取特許經(jīng)營模式，鼓勵社會資本投資。建立城市更新項目庫，各地依托項目庫做好政策資金支持儲備，支持金融機構為項目開發(fā)建設、運營管理、交易結(jié)算、保險保障等提供多元化金融產(chǎn)品和服務，用好新型政策性金融工具補充城市更新項目資本金。（責任單位：省發(fā)展改革委、省財政廳、江蘇金融監(jiān)管局、人民銀行江蘇省分行、省住房城鄉(xiāng)建設廳）

五、落實稅費政策

（十六）積極落實稅費政策優(yōu)惠。對在城市更新項目中提供公益性設施、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的，符合稅收優(yōu)惠條件的，減免土地增值稅。對符合條件的城中村改造項目，適用現(xiàn)行棚戶區(qū)改造有關稅費支持政策，可免征改造安置住房相關的城鎮(zhèn)土地使用稅、單位和個人印花稅，可免征城市基礎設施配套費等行政事業(yè)性收費和政府性基金，企事業(yè)單位、社會團體以及其他組織轉(zhuǎn)讓舊房作為改造安置住房房源且增值額未超過扣除項目金額20%的，免征土地增值稅。（責任單位：省稅務局、省財政廳）

（十七）落實古建老宅改造更新稅費支持。改造后再轉(zhuǎn)讓的，凡不能取得評估價格、但能提供購房發(fā)票的，經(jīng)當?shù)囟悇詹块T確認，計算土地增值稅時可按發(fā)票所載金額從購買年度起至轉(zhuǎn)讓年度止每年加計5%計算扣除。（責任單位：省稅務局、省住房城鄉(xiāng)建設廳）

六、支持多元參與

（十八）探索老舊住房自主更新。支持地方探索建立“申請制”老舊住房自主更新實施機制，完善流程細則。各地可運用提高容積率、增配公共服務設施、允許繳存人家庭提取住房公積金并提高貸款額度、提供財政補貼等方式支持自主更新。（責任單位：省住房城鄉(xiāng)建設廳、省自然資源廳、省財政廳）

（十九）支持市場主體參與更新。支持各地綜合運用規(guī)劃、土地、財政等政策，引導市場主體以收購產(chǎn)權、聯(lián)合參與等方式實施更新。鼓勵各地搭建城市更新項目推介平臺，采用綜合評估、評定分離等方法，引入更多市場主體參與更新。（責任單位：省住房城鄉(xiāng)建設廳、省自然資源廳、省財政廳）

（二十）推動國有資產(chǎn)盤活利用。結(jié)合城市更新加快盤活行政事業(yè)單位和國有企業(yè)存量低效閑置資產(chǎn)，重點推動整合閑置房產(chǎn)土地用于高校學生宿舍、養(yǎng)老托育、社區(qū)服務等公益場所及文旅消費、社區(qū)商業(yè)、數(shù)字文創(chuàng)等經(jīng)營性場所。行政事業(yè)單位無合理原因閑置超過1年的房產(chǎn)土地，由財政、機關事務管理部門收回統(tǒng)籌盤活利用。鼓勵國有企業(yè)以市場化方式盤活低效閑置房產(chǎn)土地，積極參與城市更新改造。（責任單位：省住房城鄉(xiāng)建設廳、省自然資源廳、省財政廳、省國資委、省機關事務管理局、省教育廳、省民政廳、省文化和旅游廳）

七、優(yōu)化審批流程

（二十一）簡化城市更新項目審批流程。實行建設工程規(guī)劃許可豁免制度，省級層面制定豁免建議清單。不涉及用地的管線類項目，可簡化規(guī)劃許可報審材料。建立城市更新項目施工圖審查分類管理機制，探索實施自審承諾制，推動施工許可與消防設計審查合并辦理。鼓勵各地探索建立與簡易低風險、微更新相適應的施工許可豁免制度。更新項目實施主體取得土地使用權人出具的同意使用土地證明文件，可用于申請辦理建設審批手續(xù)。（責任單位：省自然資源廳、省住房城鄉(xiāng)建設廳）

（二十二）建立既有建筑改造審批銜接機制。既有建筑原竣工驗收備案證明，可作為辦理審批審查手續(xù)的房屋合法性證明材料。涉及功能改變、符合規(guī)劃許可豁免辦理規(guī)定、納入正面清單等情形無需辦理規(guī)劃許可的改造項目，可依據(jù)經(jīng)批準的項目實施方案直接辦理施工圖審查、施工許可、消防審驗等手續(xù)。加強建設工程消防審驗與消防監(jiān)督管理銜接，細化信息共享、審批協(xié)同、執(zhí)法協(xié)作、工作會商機制。（責任單位：省自然資源廳、省住房城鄉(xiāng)建設廳、省消防救援總隊）

（二十三）優(yōu)化老舊廠房更新消防審驗。不需要取得施工許可的老舊廠房更新項目，在辦理消防驗收或消防驗收備案時，可提交消防查驗報告替代竣工驗收報告。（責任單位：省住房城鄉(xiāng)建設廳）

本政策措施自2026年6月4日施行，有效期至2031年6月3日。